从1978年改革开放以来，国有企业改革在过去的40年发展历程中取得了巨大的成就，但仍存在需要进一步深化改革的地方。如，国有企业的性质论证贫乏、体制机制仍然不顺等。在新时期，追求政治社会责任和经济利润目标这一双重目标业已成为国有企业进行下一步改革和创新的内在动力。因而，国有企业要继续深化改革，就首先必须明确国有企业的性质与定位，根据国有企业的涉及领域及其在市场上的竞争能力来对其进行必要的经营目标分类管理，有的放矢地确定其经营目标与考核指标，而发展混合所有制就成为新时期国有企业改革的一种理性选择，可以实现兼顾经济目标和政治社会责任。
国有企业的性质及其边界
不论什么经济理论，它只有能有效地解释真实世界，作为政策指导，能有效地增强经济实力，才是有用的理论。科斯、阿尔钦、德姆塞茨和威廉姆森等对所有权有深入的研究。到了20世纪70年代，又发展出两条研究主线：一条是研究完全契约 （complete contract）条件下道德风险和逆向选择问题，主要是指“委托-代理”理论；另一条是研究不完全契约 （incomplete contract）下的激励问题，主要代表有哈特等提出的剩余控制权理论，以及威廉姆森提出的交易成本经济学，这些都是隐含在私有企业之中的。在任何社会制度下，都存在一些由政府拥有和控制的企业，我们将这类企业称为“国有企业”。国有企业是“国家或政府的企业”，这是不同社会制度下国有企业的共性。当然，不同社会制度下国有企业的组织结构、经营目标、经济和社会作用等又存在一些重大差异，这是不同社会制度下国有企业的个性问题。
全民所有制在理论上指财产归全体人民所有，如果假设全民所有制这一根本前提不变，那么建立某种代理机构就顺理成章地成为能够对全民所有制进行操作并且帮助其生存的不二选择了。而全民所有制代理机构之所以存在，就在于国家这个超级代理机构的存在。只要国家存在，那么其必然要代表社会全体。因而其自身作为人民代表的资格或权利毫无疑问是具有垄断性的。因此，国家所有制与全民所有制是天然地存在着内在的联系。国家所有权必然与国家立法机构、政府机构，以及中央政府与地方政府之间，政府与企业之间发生关系。因而简单地将国家、政府或国有资本，拥有或控制的企业定义为国有企业，是从产权角度讲的。假设所有企业都采取股份制形式，依照国有资本拥有企业股权比例的比重，可将企业划分为私人企业、国有参股企业、国有相对控股企业、国有控股企业以及国有独资企业。在国家参股企业中，国有资本股份往往起到对企业的某种融资支持或监督作用，更有一类特殊的国家参股企业或称“黄金股”企业，国有资本以其掌握的特殊权利“黄金股”对企业经营进行特定的监管。国有相对控股企业的特点是国有资本拥有少于50%的股权但仍是企业最大化股东。在这类企业中，国有资本拥有实际控制权但不是绝对控制权。而在国家参股企业中，国有资本已经不再是企业最大股东，但可能是重要股东之一，甚至可能是企业的实际控制权人。在国有控股企业或称为国有绝对控股企业中，国有资本股东掌握着超过半数的企业股权。在国有独资企业中，国有资本股东掌握100%的企业股权。在这两种企业中，国有资本股东都能够保证对企业的绝对控制权，可以称为“标准的国有企业”。
简言之，国有企业就是国家或者政府企业，它具有一般企业的共性，同时又具有它的特殊性，这表现在它的国有性质上。这个定义虽然简单，但却非常重要。国有企业改革许多理论纷争本质上都与没有正确认识“国有企业是国家或政府拥有或控制的企业”有关，是国家所有权（state ownership）的具体体现，与私有产权（private ownership）截然不同。在这种情况下，国有企业理论的研究核心无非是两个问题：第一，国家或政府为什么要建立国有企业？第二，国家或政府如何治理国有企业。在这个问题上，我们可以看到，国有出资人可以作为股东，而政府可以作为监管者和财政管理者。实际上，不少国有企业改革论都否定国有企业承担一定政治社会责任的合理性，而现实中国有企业实实在在是在承载着这些责任，这就是其特殊性之所在。由此，国有企业既要像所有企业那样追逐利润，即实现“国有资产保值增值”的经济目标，又要实现一定的政治社会责任。
国有企业双重目标的不可分割性
国有企业与私有企业一个重要区别便是产权形式不同，国有企业是国家或政府拥有一定所有权。因此，国有企业分类区别于一般私有企业的一个重要方面，就是要考虑国有企业的经济目标和政治社会责任的双重性。国有企业的经济目标和政治社会责任在某些情况下是一致的，这类国有企业主要是在保障产业安全、发展战略产业、促进人民充分就业等方面，在较好地实现经济目标的同时，也就可以更好地实现政治社会责任，为社会谋福利。但是同样存在的情况是，国有企业的经济目标和政治社会责任不一致问题，如要实现政治社会责任目标就会降低利润水平等。这类国有企业通常存在于基础产业、公用事业等外部性和自然垄断行业，承担着宏观调控、公共产品供给等任务。
首先讨论国有企业双重目标的必然性。
产权属于国家和全体人民是国有企业与一般企业的本质差别所在，其必然决定了国有企业的使命就不能简单地像私营企业那样去追逐利润至上这一单纯的经济目标。而在资本主义国家里，国有企业只是执政政府用来弥补市场失灵的一种有效手段与机制，其可以节约政府的交易成本。而在社会主义国家，作为国家及政府意识形态的表现形式，国有企业必须在社会经济发展中发挥主导作用，肩负特定的使命职责，从而有效实现其政治社会责任。因此，这也是我国国有企业区别于私有企业的主要特征之一。
国有企业不仅要在市场竞争过程中追逐利润这一经济目标，还要根据政府及国家的大政方针战略来实现其政治社会责任，从而能够更好地实现政府和国家的意识形态诉求。作为全体人民的代理者，国有企业理所当然地要维护全体人民的利益，因此也就有了国有企业经营目标的双重性，即追逐经济目标，并同时兼顾政治社会责任。诸如调节财富分配及社会成员收入、促进人民充分就业、维护商品价格稳定等政治社会责任是有机联系在一起的，其能够充分展示公共利益上的公平性目标；而与之相对应的经济目标，就是保持国有资产的保值增值。
其次来看国有企业双重目标的冲突性。
国有企业一边要实现企业价值最大化这一经济目标，努力实现股东财富最大化；另一边又要作为公共利益维护者这一角色去实现整体社会福利的最大化，即实现政治社会责任。因而，此种情形之下，如果不能深入推进改革，不能建立有效的体制机制，国有企业就有可能走向竞争的反方向，特别是提升进入壁垒获取垄断租金，从而降低国有企业效率。
事实上，“诺思悖论”的确是存在于国有企业双重目标之中的。首先，国有企业明确要追逐企业利润和价值最大化的目标（包括对重要领域，关键行业和资源支配的控制等）；其次，追求社会福利最大化也是作为公共利益维护者的政府需要实现的另一个目标。这些社会福利包括国有企业的产品定价不能过高、几乎不能实施产品价格歧视、保就业多冗员导致的低效率等。此种情形毫无疑问造成了国有企业市场竞争力的削弱。以上两种相互冲突、相互作用的国有企业的目标导致可能出现如下局面：在追逐利润最大化这一经济目标指引下，国有企业不但享有很强的市场势力，而且还人为设置进入壁垒，凭借垄断势力获取租金最大化；而在社会福利目标最大化的引领下，国有企业同时又要受到政府行政干预的钳制，以免其利用垄断地位侵害消费者的利益。因此，伴随着政府的行政干预，国有企业就要在这两个目标之间进行相应的选择，而其取舍的结果往往是倾向于政府的偏好。在公共利益与垄断租金这两者之中，两者的角色更替会影响国有企业的发展历程与演变。
第三，国有企业双重目标冲突的化解。
实际上，在政府作出公共决策应该如何运行的问题上是没有捷径可走的，同样需要理性分析。换句话说，政府应该在某种政策好处明显大于害处时才会实施它。同理，当政府的边际产量已经达到了负数，足以说明其运行规模过于庞大了，那么就需要政府缩减行政开销，精简机构。对于国有企业所处的不同行业，也应不同对待。
以某些自然垄断行业为例，该行业的国企由于其资产专用性很强，在企业建立初期的资金投入巨大，根据边际成本定价的话，该企业将永远无法收回成本，即企业将长期面临亏损的局面。但是如果该企业想继续经营下去，势必要得到政府补贴。因而，此时的政府一定会对该类国企进行一定程度的价格管制，目的是真正体现国有企业政治社会责任的一致性。由此可见，国有企业一方面要维护公共利益，另一方面因其垄断地位又很容易侵害消费者利益。国有企业的这种“诺思悖论”，正是新时代国有企业双重目标下改革的重点，从而需要采取相应的制度安排，而其中发展混合所有制就是一种理性选择，从而可以化解双重目标之间的冲突。
国有企业发展混合所有制的理性选择
如前所述，如果国有企业改革根据委托-代理这种完全契约理论来设计，那么就很容易设计出最优报酬结构。然而，由于设计契约是昂贵的，很容易造成契约不完全。因此，当契约所没有涵盖的情况出现时，问题就会出现，从而造成各种重新谈判问题，进而研究最优治理结构问题。新古典经济学承认国有企业可以弥补市场失灵，但没有进一步解释这样的问题：政府为了弥补市场失灵可以采用很多政策工具，为什么在某些情况下政府会选择国有企业这种直接干预形式？例如，对于某些公共产品和服务，既可以采取公私合作制（PPP）的方式，也可以采取政府管制私有企业经营模式，那么为什么要直接采取国有企业方式？由于新古典经济学忽视了制度的重要性，无法发现不同类型的政策工具在制度安排上的差异，无法解释国有企业相对于其他政策工具有哪些比较优势，从而无法回答上述问题，也就无法解释国有企业存在的合理性。要真正理解国有企业存在的合理性，就需要走进不完全契约世界里。其中，交易成本经济学和剩余控制权理论是基于不完全契约的企业理论。不完全契约理论认为，在一个不确定性的世界里，由于有限的认知能力，在签订契约时无法预测到所有可能出现的情况，因此，契约是不完全，会产生事后再谈判，企业剩余控制权十分重要。随着国有企业改革的深入，很容易发现，国有企业的最优化与私有企业完全不同。私有企业的最优化可简单视为追逐利润价值最大化，但是国有企业的最优化不仅仅涉及此类经济目标，还涉及国有企业承担的政治社会责任，这使国有企业最优化问题更为复杂。
在国有企业的改革进程中，其目标函数是随着社会、政治及经济形势的变化而不断演变。计划经济时期的国有企业完全没有独立自主决定权，因而其为整个社会提供产品和服务也仅仅是按照国家行政指令来进行的。所以，可以说那时期的国有企业根本没有追求经济目标，仅仅是在执行政府的指令而去实现其政治社会责任而已；与之相对应，自改革开放以来，伴随着市场经济的诉求以及我国政府的不断放权让利，国有企业的利益经济目标才逐渐被重视起来。其结果是，虽然此时其原来的政治社会责任依然存在，但是已经被淡化了。尽管如此，这一目标的存在致使国有企业仍然背负着政治性和社会性任务，无法全力以赴致力于市场竞争。
一是国有企业的性质使国家所有权难以改变。
股权结构是现代公司改革的基础，对公司改革的进程有着十分重要的意义。目前，我国国有企业的股份制改革已经基本上完成了，股权已经被分散了，相互制衡的现代企业制度在形式上已经被建立起来了。但事实上，国有股份在国有企业中的比重仍占有绝对优势。追根溯源，国有企业的双重目标决定了这一现状。首先，追求经济利润目标一直是国有企业的诉求，所以如果允许民营资本参股过大势必会影响租金最大化；其次，为维持国企的本质特征，政府势必不会允许国有股份在市场上完全自由流通。这就致使其他投资主体没有进入的机会，从而现代企业制度中的企业内部监督机制难以实现，有效的制衡机制就难以在国企之中形成。
二是企业内部改革还需进一步深化。
国有企业的政治社会责任和利润目标完全是由政府来进行控制的。由此可见，不管是经济利润目标还是政治社会责任，国企都会或多或少受到政府行政的干预。政企分开还需要进一步推进，卓有成效的企业内部改革也要进一步深化。
三是国有企业双重目标使代理人目标多元化。
改革的恰到好处是要尽量减少因为两权分离而导致的代理成本的攀升。我国国有企业自身复杂的委托-代理链条无形中增加了监管的难度，而代理成本也随之增加，再加之约束与激励机制并不完善，因而我国的国有企业高级管理者们并不是时刻都全力以赴地为委托人利益的最大化而努力。改革的难题就是促使委托人与代理人的目标函数保持高度一致性。但是当下现状，使得代理人的目标更加趋向多元化，甚至出现控股股东侵蚀少数股东利益的委托人-委托人问题。不管代理者实际运营的效果如何，其总会找到诸如实现经济利润目标最大化、提高销售量、实现职工福利最大化等企业经营目标多元化的借口，因而对国有企业的业绩考核就变得十分困难。
面对上述情况，既然国有企业不同于私人企业，那么如何兼顾国有企业的经济目标和政治社会责任？显然，发展混合所有制就成为双重目标约束条件下的一种理性选择。
由于国有企业在目标和权力方面不同于标准的私有企业的持股主体，所以对政府股东行为的分析是一个特别有意义的问题。国有企业改革的最终目标应该就是让所有的国有企业在各自的领域内真正成为既具备较高的经济效率，又有较好的政策执行力，因而在公司治理结构上发展混合所有制，可以化解国有企业双重目标冲突，从而促进社会福利最大化。
一般性结论及国企混合所有制改革新思路
综上所述，由于国有企业的特殊地位及性质，对其进行的改革绝对不能照搬私有企业改革的经验。在此过程中我们必须正确审视国有企业的双重目标，更要正确对待二者之间的冲突，简单概括就是国有企业的政治社会责任同其经济利益目标之间的问题。而要解决该问题，国有企业发展混合所有制就成为一种理性选择的制度安排。
在这种情况下，私有企业、国有企业，以及混合所有制企业之间就会在市场上展开相互竞争。那么对于它们的表述要非常明确、政府所要承担的作用也要明晰，进而再根据发展阶段和历史特点而采用多种多样的控股模式。不论短期看来，还是长期看来，混合所有制的比例都不是一成不变的，而是随着经济的发展状况而不断变化着。因此，破解国有企业改革困境的关键在于如何实现国有企业双重目标冲突最小化，并根据市场上的竞争程度和所属的行业对所有的国企进行相应的分类，目的是要在双重目标冲突的态势下，积极推进混合所有制改革。具体来说：
首先，要从认知层面上确立国有企业与私有企业在性质上是不同的，因而改革思路也应有所不同。
如果使用控制权配置的方式来实施国有企业的公司治理，其改革就会取得更好的效果。并且可以更进一步借助于法律规则来明确国有出资人在国企的治理过程中到底应该介入到何种程度。事实上，在国企的治理过程中，有选择地进行干预是非常必要的，而且也不能照搬私有企业改革的激励结构，因为其公司治理过程并不是一个连续的环节，因此需要设计一个更加合理的治理形式。所以，需要从国家所有权角度开启一个动态的国有企业公司治理研究，特别需要考虑国家所有权与私有所有权对企业治理结构的不同影响，平衡发展好国有企业功能、政府的作用以及市场在资源配置过程中的决定性作用三者之间的关系。
其次，明确不同行业国有企业的运营目标，完善其分类改革与治理，降低代理成本。
众所周知的是，导致国有企业改革艰难的根本原因是其双重性目标的存在，所以就需要对症下药地在其利润目标和社会责任之间寻求突破点，对其进行分类改革，力求缩小两个目标之间的冲突。对于那些公司主要业务已经进入充分竞争行业和领域的国有企业，建议充分实施公司股份制改革，发展混合所有制，引导其他各类私有资本或者国有资本加入以便帮助其实现股权多元化。在此过程中，国有出资可以参股、或者相对控股、或者绝对控股，目标是要大力推动其整体上市，即此时应该是经济目标为主，社会目标为辅。对于那些主业涉及国民经济命脉、国家安全领域与行业的国有企业，可以在保持国有出资控股的前提下，鼓励私有资本进入，谨慎发展混合所有制。对于那些完全公益性的国有企业来说，其目标主要是为社会提供公共产品、公共服务、保障民生，所以可以考虑引入市场机制、提升公共服务能力和效率、实现社会福利最大化。该类企业根据已有的不同条件，可以采用国有独资，投资主体多元化，特许经营、购买服务等灵活多变的经营形式。
第三，完善市场竞争环境，提高国有企业竞争力，界定国有企业功能和边界。
生产要素市场机制建设不到位、市场化改革不完善，这是我国经济转轨时期的主要特征。因此，许多类型的使用价值需要由国家提供。一旦出于交换价值考虑，就会不顾后果地追求交换价值，许多人丧失了取得并持续拥有使用价值的能力，这对管控使用价值和交换价值冲突的方式特别有意义。因此，国有企业需要政府大有作为，但这种有所作为不仅需要深化国有企业改革，还要把工作重心放到如何培育公平、公正、完善的市场竞争环境上来，其中完善外部市场竞争环境，发展混合所有制是其重中之重。由于国有企业运行也会有失灵的可能，因此需要加强反垄断管制、大力倡导发展混合所有制，加快国有企业经营机制的转变，真正提高其影响力、抗风险能力、活力及控制力。
第四，界定好政府的多重角色，取缔种类繁多的行政垄断。
需要厘清政府在国有企业发展过程中的角色与任务，其前提是要对国有企业进行分类改革。不管是作为股东，还是作为监管者和财政管理者，力争形成新的契约关系。例如，国有企业垄断的结果，不仅导致内部人控制现象的出现，也可能会出现行政垄断问题，无法形成竞争中性环境。因此，在引入市场竞争机制的前提下，破除行政垄断，消除国家所有权所带来的竞争优势，实现国有企业的经营目标。
总之，在不完全契约条件下，国有企业的存在具有客观前提，其自身性质决定双重目标的内在冲突。为了化解这一冲突，积极发展国有企业混合所有制是一种理性选择的制度安排，从而与政府外部管制、PPP模式等形成一种内部管制模式，丰富了市场经济体制内涵。而发展混合所有制的关键因素在于健全国有企业现代制度，其包括完善归属清晰、流转顺畅、权责明确、保护严格等环节。大规模降低交易成本的途径之一，就是将非公有制经济财产权与公有制经济财产权界定清晰，在分类改革的基础上，使各种所有制产权依照法律平等利用生产要素、公平参与市场竞争、同样受司法保护等权利得到保障。这样的制度安排可以降低国有企业自身双重目标冲突所造成的问题，不断深化混合所有制改革，促进国有企业与市场经济相融合。因此，国有企业发展混合所有制成为当前国有企业改革一种理性选择方案，对于完善和发展中国特色社会主义市场经济体制具有重要意义。